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合作与权力下放:1980年代以来英国城市复兴的组织手段

天作设计观

合作与权力下放:1980年代以来英国城市复兴的组织手段

2015年11月03日 作者: 天作信息中心 标签:

合作与权力下放:1980年代以来英国城市复兴的组织手段

Partnership and Devolution: The Ways of Urban Regeneration Organisation in the UK since the 1980s

中国与英国城市更新中政府作用比较(修回)126

  • 前言

 

1980年代,中国开始了有组织的城市更新(吴炳怀, 1999; 张平宇, 2004)。1990年代末以来,中国的城市更新逐渐受到学术界的关注,开始大量借鉴国外的研究和经验,并越来越重视城市更新背后的政治、经济方面的研究(方可, 1998; 阳建强, 1999; 阳建强, 2000; 程大林, 张京祥, 2004; 李建波, 张京祥, 2004)。与此同时,对西方城市复兴的经验也有了较为系统的介绍(朱力, 孙莉, 2007; 张乃戈, 朱韬, 于立, 2007; 杨震, 徐苗, 2007)。这些研究为今后的城市更新奠定了较好的基础。

从中国现在的城市更新工作来看,似乎还没有形成比较系统的制度性安排和组织。在哪里进行更新、如何进行城市更新、如何评价城市更新等问题,更多是地方政府自己的事情。虽然这样的安排适合我们这样一个拥有巨大差异性的大国,但是这样的结果可能会导致好的理念、好的经验无法得到大面积的推广,现阶段的城市更新结果更容易重物质和经济效益而轻社会效益(He & Wu, 2005)等。一个既能提高地方政府积极性,又能促进城市更新全面发展的城市更新组织方式能够更好地促进我国的城市更新工作。也许英国的经验可以提供这样的借鉴。

第二次世界大战以后,相关的城市复兴活动几乎贯穿了整个英国的城市发展。最近的高潮是从1980年代开始的旨在解决内城衰落问题,重新赋予内城活力的城市复兴。从英国的城市复兴历史来看,中央政府一直都对城市复兴有所影响,并根据社会经济背景的变化进行改革,使之更好地适应社会的发展。本文将从城市政治经济背景的角度,分析1980年代以来英国城市复兴组织的演变和特征。首先,本文将讨论1980年代以来英国的政治经济背景;接着分别对1980年代到1990年代末和1990年代末之后的城市复兴组织进行分析;最后总结英国城市复兴组织自1980年代以来的趋势,并对中国的城市更新组织提出建议。

 

  • 1980年代以来英国政治经济背景

 

二次大战后,北美和西欧进入了以国家垄断为特征,大量生产和消费为基础的良性经济增长时期。然而在1970年代中期,这样的经济方式出现了危机,制造业纷纷衰落,生产性服务业逐渐兴起,发达资本主义国家进入了所谓的后工业化时代。对于英国的城市而言,这意味着原来以制造业为主导的城市开始衰落,如伯明翰、格拉斯哥、曼彻斯特、利物浦等,随之带来的是大量制造业就业机会的丧失。由于城市中心聚集着失业的工人,因而新兴的中产阶级纷纷搬出城区,选择在郊区居住。这进一步造成了内城的持续衰落。

城市规划的作用由此发生变化。在二战以后资本主义世界的黄金时期,城市规划的主要目的是通过土地利用规划控制或者指导城市的增长;而到了1980年代,规划目的开始转向通过所有/任何途径来促进城市增长。既然城市成为财富创造的机器,那么规划的主要目标就是给“这个机器上油”(Hall, 1998: 343)。

由于凯恩斯主义在1970年代末期的失败,人们对国家的作用不再抱有幻想。因此,到了1980年代,以“里根—撒切尔”为代表的西方政权主张新自由主义,市场调节的作用开始重新受到重视。人们希望市场的力量能够拯救城市。但是随后的1990年代,仅强调市场自行调节的新自由主义也告一段落,充分暴露了市场的局限性。自此,人们开始寻求一种不同于国家和市场的调节手段(Jessop, 1999)。

新的手段有时被称为“第三条道路”或“新中派”,它既超越了专注于国家控制、高税收和生产者利益的传统左派,又超越了排斥公共投资、社会和集体努力的新右派。新中派的政治家所提出的一个新的目标和口号是,“少一些统治,多一些管治(less government, more governance)”(陈亦信, 1999)。在经济方面,传统的凯恩斯福利(Keynesian welfare)国家正在向熊彼特的“劳动福利”(Schumpeterian workfare)国家转变,使得市场、民族国家和混合经济的地位大大下降,而企业间网络、公私合营企业以及多边与自组织的谈判经济地位不断上升。这也就引发了1990年代所谓城市管治研究的热潮(易晓峰, 唐发华, 2001)。

肩负着解决1970年代末期产生的内城问题和促进城市发展重任的新时期英国城市复兴,其组织方式自然受到了1980年代新自由主义和1990年代第三条道路的影响,将更加重视市场的力量,希望私人资本的力量参与其中,并且更加重视在城市复兴中各个方面的合作。与此同时,中央政府也越来越倾向改变由中央政府指导一切的做法,将很多权力下放给地方和半官方机构(Quango: quasi-automonous non-governmental organisations)。1980年代以来,根据中央政府在城市复兴中所发挥作用的不同,英国的城市更新可以分为两个阶段,可以清晰地看出合作和权力下放的趋势。

中国与英国城市更新中政府作用比较(修回)3683

3  1980年代-1990年代末:城市开发公司盛行,中央政府主导下的合作

3.1  背景

1977年的《城市白皮书:内城的政策》(The 1977 Urban White Paper: Policy for the Inner City)指出城市内城的问题事实上是城市经济的问题(Hall, 2002),从此引起了政府对城市贫困和城市经济复兴(economic revival)的重视。而后,英国走向了更加重视市场机制的城市复兴,其重点走向如何振兴城市经济。

由于之前凯恩斯主义的失败,中央政府认识到政府不可能提供城市复兴所需要的全部资源。于是,政府要求计划和议案要尽可能包括公共机构、非营利组织、社区组织和私人部门,更重要的是让私人部门充当主角。政府开始重视利用经济杠杆和促进商业性开发,这个趋势由1980年代的撒切尔政府开始(Beswick & Tsenkova, 2002)。

3.2 主要的组织手段

这个时期,城市开发公司(Urban Development Corporations)和企业区(Enterprise Zones)①以及城市开发和城市复兴资金(the Urban Development and Urban Regeneration Grants)②都是重要的城市复兴组织手段(Beswick & Tsenkova, 2002)。其中,城市开发公司最为重要,几乎从1980年代到1990年代,重要的城市复兴项目都与它有关,而且城市复兴中的合作正是通过城市开发公司得以实施。

城市开发公司是根据《1980年地方政府规划和土地法案》(Local Government Planning and Land Act 1980)设立的,也是1980年代英国最重要的城市政策。1981年,最早的两个城市开发公司在伦敦的码头区(London Docklands)和利物浦梅西河畔(Liverpool Merseyside)成立。它们基本上效仿了战后新城公司(new town corporations)的模式。成立公司的目的在于引进一种更快更有商业敏感性的城市复兴方法,用来取代地方当局(Local Authority)的官僚管理(一般认为,地方当局没有能力认识和回应复杂的房地产市场)。当时的国家环境部长(Environment Secretary of State)麦克·西斯廷(Michael Heseltine)更加直白地将城市发展公司的目标表述为:“在旧城中创造新城”(Cardiff Bay Development Corporation, 2000: 26),并称它们是“新的有行动能力的权力中心,其能力超越现有的地方政府”(Cardiff Bay Development Corporation, 2000: 26)。

图1 英国城市开发公司和企业区分布图(将图中主要内容译成中文)

资料来源:P Hall. Urban and Regional Planning[M]. 4th ed.London:Routledge, 2002: 132.

之后,从1981到1993年,英国总共成立了两批城市开发公司,有12个公司在英格兰,还有1个在威尔士的卡迪夫(图1)。公司的生命有限(5—17年,1998年所有的城市开发公司都关闭了),董事会由具有私人部门知识和背景的人士组成,并由中央政府批准,向中央政府负责。它们被授权在划定区域进行物质方面的更新。因此,它们被授予了一系列的法定权力(表1),因此它们可以作为开发控制方,获得、提升、服务和处置土地,帮助环境提升,鼓励现有住房的更新;此外,它们还有能力帮助提供卫生、培训、教育和社区设施(The Centre for Urban Policies Studies at Manchester University, 1998)。公司的经费来自每年中央政府的拨款(grants-in-aid)和房地产出售的收入。总的来说,多数③城市开发公司在其划定区域内拥有规划许可和实施规划的能力(Deakin & Edwards, 1993; Berry等, 1993)。同时,它们还可以向私人开发商提供资助。

有了上述的权力和职能,城市开发公司最重要的工作,也是政府公共资金最重要的作用(也是最中心的作用)就是撬动私人部门的投资到已经遭受长期衰落的地区。它们在划定的范围内负责开发基础设施,例如水、电、煤气和排水系统。通常,基础设施得到完善后,私人部门会对城市复兴抱有信心,更加有投资的愿望。这样,私人投资就可以被撬动了。

表1 城市开发公司的正式法定目标(请于文字中标注表1的位置)

 

序号 目  标
1 有效地使用土地和建筑物
2 鼓励新的和现有产业和商业的开发
3 创造有吸引力的环境
4 保证住房和社会设施的供应,以鼓励人们生活和居住在这个地区

 

资源来源:The Centre for Urban Policies Studies at Manchester University. The Impact of Urban Redevelopment Corporations
in Leeds, Bristol and Central Manchester. Regeneration Research Summary 18, 1998.

 

3.3  城市复兴结果的评价

总的来说,城市开发公司的工作是有成效的。首先,它们的工作使既有的建筑和土地得到了有效的使用,创造了有吸引力的环境,确保了社会住房和设施的提供,从而鼓励人们在该地区工作和生活(Berry等, 1993)。其次,通过保证物业和土地的开发,它们起到了撬动私人投资的作用。以卡迪夫湾开发公司(Cardiff Bay Development Corporation)为例,公司运行期间得到的公共资金大约为5亿英镑,公司运行期间吸引了11.14亿英镑的私人投资,预计到该地区所有开发工作都结束时,吸引的私人投资可高达18亿英镑(Cardiff Bay Development Corporation, 2000)。同时,它们留给地方当局的财富可以积极促使地方政府帮助开发商建立起信心。另一个成功的例子是伦敦的码头区(London Docklands),目前该地区已经成功地实现了从破落的码头区到金融中心的转变,甚至有人担心它会取代伦敦城(City of London)金融中心的地位。

但另一方面,城市开发公司的问题也在逐渐暴露。第一,城市开发公司的生命周期仅有10年左右,它的行为不可避免地具有短期性,很难考虑城市的长远发展;同时,开发公司关闭的时候往往有大型项目仍在进行,这对善后处理提出了挑战。第二,城市开发公司并非城市政府,根据它的授权它最为关心的是划定地区的物业开发(property development),而对城市复兴其他方面的考虑则相对不足。正如一份对城市开发公司的评价报告所言,“它们的重点都是地产导向的更新。……城市复兴的社会涵义被极大地忽视了”(The Centre for Urban Policies Studies at Manchester University, 1998: 2)。同时,过于重视地产,也容易受地产市场的影响,从而影响政策实施的效果,如伦敦码头区的更新就曾一度因房地产市场下滑而中止。第三,有政治家批评它们是“空降在城市里的半独立的半官方机构,它们将凌驾于民选的、有公共责任的地方当局”(Cardiff Bay Development Corporation, 2000: 26)。例如,它们不是编制战略规划的机构,它们也不受地方当局规划的限制,但它们却有划定地区内的规划的权利和开发权。

 

4  1990年代末至今:授权地方、半官方机构进行管理

 

4.1  背景

1990末期以来,随着全球化进程的加快,全球范围内的经济竞争也越发激烈,城市正在逐渐成为世界经济的管理中心,而城市经济也越来越成为世界经济的主宰,因此国际经济竞争主要体现为城市之间的竞争。一个城市若想加入全球的行动,想要发展或想保住自己在世界经济网络中的地位,就必须“从地方本身进行考虑”(Borja & Castells, 1997: 1)。于是,英国政府于1997年开始了全国范围内的权力下放,中央政府将决策权下放给了地方政府和区域政府,以实现中央政府促进经济、解决衰落的目标(HM Treasury, Department for Business, Communities and Local Government, 2007)。

与此同时,1980年代以来的城市复兴被重新评价。首先,由于之前的自上而下行为,现在地方需要一个更加一体、强调地方敏感性的政策框架,政策要更加倾向“新地方主义(New Localism),应该是一个管理型、竞争型和合作型”的城市复兴方式(HM Treasury, Department for Business, Communities and Local Government, 2007: 1)。地方政府要求更多的私人部门加入合作,同时地方的社区和主要利益相关人也要加入。其次,由于之前过于重视物质性,现在的政策和实践的导向要趋向物质、社会和经济战略的整合。这样,城市复兴的社会方面会受到更多重视。

这时的另一个背景是英格兰对住房的迫切需要。而这时的政府发现在乡村地区开发新的住房遭受了很大的争议,于是转而考虑开发城市中的弃置空间。这个想法最早由1999年的城市工作组报告(Urban Task Force Report)提出,接着又在政府2000年的《城市白皮书:城市和城镇》(the Urban White Paper 2000: Cities and Towns)中得以体现。因此,城市复兴的问题不仅仅是一个内城几个衰落地区的问题,更涉及到了次区域和区域的问题。

 

4.2  主要的组织手段

中央政府在这个阶段改变了策略,原先凌驾于地方政府的城市开发公司不再被广泛地使用(也有两个新成立的城市开发公司,但只是用于个别的大型区域性项目)。新的组织方式出现了,其重点是通过资助方式来实现中央政府对城市更新的管理和指导。

首先是英格兰合作组织(EP: English Partnerships)的成立,中央政府将英格兰所有的城市复兴权力和活动都转移到了该机构(The Centre for Urban Policies Studies at Manchester University, 1998)。这个组织成立于1992年,它是由新城委员会(Committee of New Towns)和国家性的城市复兴机构(Urban Regeneration Agency)合并而成,是负责土地获得以及开发衰落的、未充分利用和空置土地的新城市复兴机构,在区域层面上的运作从1999年4月开始。它保持了强制购买(Compulsory Purchase Order)的权力,以及在新城范围内进入、测绘和规划的权力。它的初衷是建立一个覆盖全国的超级开发公司,事实上它如城市开发公司一样继续担任着公共部门、私人部门、志愿者和社区的鼓励者(enabler——指提高下属胜任程度的作用,绿色处需要修改)和协调者(mediator)的角色(Hall, 2002)。

其次,政府还成立了区域发展机构(RDA: Regional Development Agencies)。RDA的成立是为了减少英格兰的区域不平衡,通过经济的更新和发展来促进地方的竞争力和可持续发展(DETR, 2001)。英格兰共有9个RDA,覆盖了整个英格兰。RDA具有经济和财政权力,包括安排专项复兴预算(SRB: Single Regeneration Budget)④的发放和传统项目的资源提供。

以上机构可以说都是负责资助、管理和协调的机构,真正具体进行城市复兴操作的是新成立的城市复兴公司(URC: Urban Regeneration Company),在这个公司中可充分体现上述机构的作用。1999年,《城市工作组报告》(Urban Task Force Report)建议成立城市复兴公司,用来促进新的投资进入经济衰败的城市地区,并对它们的城市复兴和再开发规划进行协调。与城市开发公司类似,城市复兴公司也是独立的公司;但是它的组织与城市开发公司排除地方政府有很大的不同,它是由相关的地方当局和区域发展机构(RDA)设立的,并与英格兰合作组织和其他地方利益相关人合作。它们的核心任务是鼓励私人投资有助于地方可持续发展的复兴战略,并充分考虑整个地区的问题和机遇。

英格兰合作组织负责发展城市复兴公司的模式,最早的3个公司分别位于利物浦、东曼彻斯特和谢菲尔德。在它们取得成功之后,2000年的《城市白皮书》建议在之后2—3年间再设立12个新公司,英格兰至今已有16个城市复兴公司。

基本上,英格兰合作组织代表中央政府的立场,并通过它的参与使成规模的城市复兴成为可能(它有强制购买权);而地方政府和区域发展机构则更多从地方角度考虑,试图通过复兴振兴地方经济。这样的组织方式,既有效地提高了地方参与的积极性,又可保证质量和进度。

 

5  结论

从1980年代以来的英国城市复兴组织来看,总的趋势首先是更加注重合作。合作从一个公司与地方政府、私人部门的合作,变为公与公、公私兼备的合作。公与公方面,地方政府要与区域组织进行合作,以便获得城市更新的资金支持。区域组织需要与地方政府合作,通过城市复兴解决城市发展空间不足的问题,并实现区域发展政策,促进经济发展。公私方面包括两点。第一,不管是城市开发公司还是城市更新公司都把与私人部门合作,吸引私人部门投资作为己任。第二,现在运行中的城市更新公司除了与地方政府和私人部门合作外,还需要与地方的社区以及地方的利益相关人合作,以获得社区包容和融合。另一个趋势是中央政府的权力下放。这个下放并非简单的放权,而是中央政府仍通过半政府组织以及经济杠杆来进行管理和协调。这样既有效地提高了地方政府的积极性,也可实施有效控制(表3)。

 

表3  1980年代以来英国城市复兴组织两阶段的特征

 

1980年代—1990年代末 1990年代末至今
背景 内城危机(经济不振,失业严重,环境不佳) 内城危机持续、城市竞争激烈、中央权力下放、住房压力
组织手段 中央政府拨款给城市开发公司 中央授权RDA资助城市复兴项目,EP具有开发权和规划权
直接的城市更新行动者 城市开发公司(地方政府被排除在外),有限期 城市复兴公司(地方政府和RDA组建,EP参加)
合作 城市开发公司与地方政府、私人部门的合作 地方与区域的合作,城市复兴公司与私人部门、社区等的合作
策略 地产导向(Property-led)开发,撬动(lever)私人部门投资 更加多元的政策,社会效益受到重视;城市复兴不仅仅是地区问题,更加关注区域发展
结果 物质上改观,成功撬动私人部门投资,但是项目较短视,过于重视经济和景观效益 ——

 

通过对英国城市复兴组织演变的认识,我们也可以很好地了解西方政府作用在当前的社会政治经济背景下的变化。政府的职责,特别是中央政府的职责越发倾向于间接地管理、协调和推动。而地方政府在地方经济发展的作用越来越重要,这主要是全球化的经济所赋予的。因此,促进地方经济将是地方政府未来很长时间的主要话题。

中国也处于全球化的背景下,城市面临着激烈的全球竞争。与此同时,国家耕地的紧张也将把我们的注意力逐渐转移到城市内城之中。这与英国面临的问题何其相似。这也就需要我们要像英国政府一样不断地创新城市规划和建设的体制,而具体措施则要从我国具体情况出发。英国的经验之一是合作。从我国的城市更新现状来看,城市政府已经逐渐开始与私人部门合作,例如上海新天地的例子(He & Wu, 2005)。但是,政府与地方社区之间的合作似乎仍显不足。随着物权法的实施,相信政府和地方社区之间的合作会逐渐加强。

对于英国另一个经验——放权而言,我国似乎应有与之相反的趋势。英国政府的权力是逐渐下放到地方的,而我国由于财政上的分税制以及独特的土地制度,地方从某种程度上已经获得较大的自主权,对于城市更新项目而言完全具有发言权(尤其是沿海具有一定财力的大中城市)。地方的积极性是不言而喻的,但是也会带来城市更新缺乏科学指导、质量差异大的问题。而类似问题,英国则通过放权背后的非政府组织指导和经济杠杆来解决,值得我国借鉴。针对未来我国区域层面的城市更新组织,第一,中央政府或区域政府可以通过经济杠杆(补贴、税收、基金、转移支付等经济工具)的方式促进地方发展(包括城市更新),有效地推动国家和区域政策的实施。第二,组建全国或区域的非政府的机构(而不是政府部门的政令指导)进行指导、评价和推动城市更新和城市规划工作。这一机构需与经济杠杆一同考虑,如赋予该组织基金分配权等。

 

① 在企业区(EZ: Enterprise Zone)范围内不受规划的控制,也没有标准的开发控制条例。在给定范围内,授予规划的做法得到了很多开发项目的欢迎,使之与某些特定的入口、高度和土地利用相符合。这对开发商和投资者极具吸引力,而允许100%的开发是商业和产业建筑开放,则更受开发商欢迎。同时,还有一些经济上的刺激,例如在很多年内减免开发土地税(Beswick & Tsenkova, 2002)。EZ曾经遍布全国,但是后来评价它效果不够明显,公共资金带来的新的就业机会不令人满意,1987年后它的任务都由城市开发公司来承担了(Hall, 2002)。

 

② 城市开发资金(UDG: The Urban Development Grant)是1982年引进的,这个政策的唯一目的是引入私人部门。UDG是政府提供的资金,是特别拨给地方当局与私人部门合作的项目。它的最初想法是通过公共资金撬动城市复兴项目。城市复兴资金(URG: The Urban Regeneration Grant)是对UDG的补充,是政府帮助私人部门开展大型项目而设立的。这个资金的目的在于提升私人部门的作用,同时减少地方当局的作用。中央政府直接把资金拨给私人开发商,即使这个开发商还没有得到地方当局的开发许可。1988年,UDG和URG合并为新的城市拨款(City Grants)。这个资金的申请还是绕过地方当局,由私人部门委员会评价,直接向开发商拨款(Beswick and Tsenkova,2002)。

 

③ 卡迪夫湾开发公司成立之初,在地方政府的强烈要求下保留了规划权。同时,成立该开发公司的建议最早也是由地方政府提出的。

 

④ 1990年代,专项复兴预算(SRB: the Single Regeneration Budget)很受欢迎。SRB代表了强烈的保守党官员的信念(对竞争的偏爱)。城镇被鼓励提交具有想象力的计划,进行竞标。这笔资金来自单一的来源,覆盖所有城市复兴的方方面面。这个计划创造了欢欣、勤奋的工作,但是没有得到钱的地方会非常失望。于是就有人批评这种分配资金的方式比地区本身的问题还要多。出于这个原因,第二届布莱尔政府放弃了这个方式,转而将资金分配给区域发展组织(RDA),让它们自己决定资金的分配(Hall, 2002)。

 

致谢:英国卡迪夫大学(Cardiff University)城市与区域规划学院国际规划研究中心主任于立博士,卡迪夫大学城市与区域规划学院助理研究员、中山大学地理科学与规划学院副教授何深静博士

 

 

参考文献

 

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作者简介:易晓峰,广州市天作建筑规划设计有限公司副总经理兼总规划师。

原文发表于《国际城市规划》,2009 Vol.24, No.3